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关于发展农村土地金融,实现农业收入持续增长的提案
发布日期:2013-01-30 信息来源:中国国民党革命委员会吉林省委员会

    我国正处于建设社会主义新农村的关键时期,发展农村土地金融对于促进农业发展意义重大。2012年9月,国务院批准了由中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会、国家外汇管理局共同编制的《金融业发展和改革“十二五”规划》。《规划》要求:深化农村金融改革,解决农村金融服务不足问题。以服务“三农”为根本方向,充分发挥政策性金融、商业性金融和合作性金融的作用,构建多层次、多样化、适度竞争的农村金融服务体系。金融机构要积极探索服务“三农”模式,加大对“三农”的支持力度。积极拓展股票、债券和期货市场服务“三农”的渠道和模式,完善农业保险制度。加大财税政策支持“三农”力度。
    一、农村土地使用中存在的主要问题
   
1.现有土地流转制度不适应规模化经营的需要。改革开放以来,由于实行家庭承包责任制,中国农村经济发展取得了举世瞩目的成就。实践证明,家庭承包制能够容纳不同的农业生产力水平,既适应传统农业,也适应现代农业,具有广泛的适应性和旺盛的生命力。但是,绝大多数地区在推行家庭承包制的过程中,都采取了“农地普占”的做法,即按人口或劳动力平均分配土地,从而形成了一种以农户为经营实体的普遍的超小规模状况。由于耕地面积过小,地块过于分散,往往会导致生产成本上升,经济效益下降。
    2.土地流转不畅。实现区域农业生产规模化经营需要具备很多条件,其中建立有效的土地流转制度尤为重要。目前,虽然我省各地施行了包括土地转包、转让、互换、股份制合作、租赁、委托经营等方式的土地流转,但是由于认识上的差异和缺乏法律和制度层面的保障,这些促进农村土地相对集中的流转形式在实践中遇到了很多问题,土地流转不畅,并使部分农民的利益受到损害,制约了农业生产的规模化经营,还导致众多已经转入非农部门的劳动力不愿意转让土地,把农业作为副业经营,往往降低农业投入,既降低了产量,又浪费了土地资源。
    3.农村土地过度非农化带来一系列负面影响。随着城市化、现代化、工业化进程的加快,农村集体土地开发利用的规模进一步扩大,速度进一步加快, 大量农村土地随城市扩容致使周边农地被非农化。比如长春吉林等城市,土地的过度非农化引发了一系列负面问题。
    一是失地农民失去了一项重要的财产权利。随着城市化的快速推进,本来就十分紧缺的土地资源的增值效用愈加明显,且有很大的增值空间。土地对于农民来说不仅是一项财产,更是家庭致富的资本。通过农地的市场化流转,农民转让土地使用权可以取得可观的预期收益。
    二是农民失去低成本的生活和发展方式权。务农的收入虽然微薄,但其仍是农民最基本、最稳定的一种就业选择。只要有一份土地,他们就拥有最低的生活底线,取得生活的基本经济来源。农民失去土地也就意味着失去了基本的就业岗位和稳定的生活保障。
    三是增加了社会压力。缺乏城乡一体的社会保障制度,失地农民是在城市化进程中出现的新的特殊群体,他们面临的最大难题就是失去了土地作为生活保障的物质基础又无法享有与城市居民同样的社会保障权利,他们的生存和发展面临着极大的社会风险。目前对失地农民普遍实行的货币安置政策,只能解决他们的近忧却难以化解他们的远虑,失地农民的养老、医疗等问题将给社会带来越来越大的压力。
    二、可供我省借鉴的域外发展农村土地金融的经验与做法
   
党的十七届三中全会对农村改革发展做出重要决定,在《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决议》(以下简称《决定》)中指出,鼓励农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等多种形式流转土地承包经营权,发展多种形式的规模经营,使得农村土地流转改革不断深入。同时,《决定》提出允许农村小型金融组织从金融机构融入资金,允许有条件的农民专业合作社开展信用合作,这为农村金融的多元化扫清了政策障碍。另一方面,一些地区在农村金融中的有益尝试逐渐被推广,并形成相应的有法律保障的农村金融制度。
    2008年上半年,国务院批准建立了“成渝综合改革实验区”。重庆、成都先后出台了《关于推进农村土地承包经营权流转的意见》等地方性规章政策,允许土地承包经营权可以作为股份加入“业主合作经营”,也可以入股“设立有限责任公司”乃至“独资”、“合伙”企业。这种改革通过资本途径来提高农村土地交易效益,很大程度解决了农民致富问题。浙江、山东、安徽等省市也通过“股份+合作”、“集中租赁”等形式增加农民收入。浙江嘉兴的农地入市,将宅基地和承包地分开,搬迁与土地流转分开;以承包地换股、换租、换保障,推进集约经营,转换生产方式;以宅基地换钱、换房、换地方,推进集中居住,转换生活方式。这些来自宅基地置换后腾空出来的土地,可以做工业用地和商业用地;土地流转后,吸引社会资本投资现代农业,大大提高土地经营效益。2009年,浙江省政府出台了《关于积极引导农村土地承包经营权流转、促进农业规模经营的意见》,要求在农村金融改革方面有所突破。嘉善县成立了县土地流转服务中心。通过中心的成立,对于流转好的土地将发放农村土地经营权证,并可以将证书做为质押的质押物。2012年,北京市出台了《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的意见》,为做好北京市农村土地流转打好基础。
    我国目前已形成了以农村信用合作社为基础,农业银行、邮政储蓄银行为代表的商业金融和农业发展银行为代表的政策金融的农村合作金融体制,三者各司其职,彼此分工合作、相互配合。欧美等国多成立有农民组成的贷款合作社,合作社是民间合作性质的金融组织,是由社员自发组织并为社员服务的金融机构。在土地金融体系中,合作社起着中介的作用,充当着农民和银行的桥梁,直接面向农户办理各项贷款。该种方式较适合我们农村土地归集体所有和农民享有使用权的实际,对于探索改革农村合作经营方式起到了借鉴作用。
    此外,土地银行也是国外发达农村土地金融的标志。国外的土地银行多由政府牵头组织成立,其主要业务是提供长期的农地抵押贷款,为农业生产及其有关活动提供长期的信贷资金和服务。经过数十年的发展实践经验证明,土地银行作为发展农业的专门机构对于农地的流转、农村建设等都起到了重要的作用,特别是解决了农业发展和建设中的资金来源问题。而我们就目前而言,还没有完全意义上的土地银行,在我们现阶段国情基础上,分地区的建立相应的土地银行对于发展农业生产将起到巨大的推动作用。
    三、发展农村土地金融存在的主要问题
   
1.金融政策及相关法律法规不完善。近年来我国制定土地金融政策的重点集中在城市土地信贷方面,农村土地金融政策发展不够。在农村土地金融立法上,我国还处于起步阶段,不足以对农村土地流转形成综合性支持。特别在农村信用社改革后,我省尚没有针对土地金融专门的法律规范和完善的监管机制,无法形成多种产权形式相互竞争和功能互补的金融机构体系,无法有效满足当前农村承包土地流转的现实需要。
    2.农村金融体系结构仍较单一。我省虽然发展了村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助合作社,但仍与当前农业经济发展不相适应。由于市场逐利的需求,对于农业这样一个利润不高的领域,金融机构很少对其提供信贷支持。而农村信用社等小金融机构又普遍存在产权不清晰、法人治理结构不合理、内部人控制、土地金融缺失等问题。金融机构支农功能严重退化,“非农化”、“城市化”倾向日益明显。另外,土地金融活动方面,目前相关政策都偏向关注信贷,而鲜有其他的方式支持。诸如基金、信托、保险等农村土地金融形式很少涉及,未能为农村土地流转保驾护航。
    3.农业规模企业大额贷款难。农村土地流转后,贷款对象由众多单个农户向规模业主转变,贷款金额也由小额分散向大额集中转变。同时,存在贷款需求规模大与抵押担保难的矛盾。随着土地流转速度的加快,大规模农地经营的信贷需求也随之不断增大,目前5万元以下的小额信用贷款已远远不能满足业主的规模经营需要,而金融机构大额贷款要求借款人必须提供足额的担保或抵押。
    4.担保方式和抵押物范围进一步限制了农村金融的发展。土地抵押贷款能够为土地流转合作社或农户拓展融资渠道和资金来源,缓解产业发展阶段面临的资金瓶颈问题,也为信贷担保体制创新提供了新思路。但按照《物权法》规定,农民、业主拥有的承包土地经营权以及集体土地、农村房产等农村最主要的资产不能作为抵押物。这样以来,农户基本上找不到可以用以抵押的财产。农村土地流转后,出现大量农业规模企业,这些企业需要大量资金投入,但与工业企业相比,却没有多少有效资产可以抵押贷款。同时,由于农业的高风险性,商业性担保公司涉农担保的意愿普遍不强。
    四、几点具体建议
   
1.建议大力推动完善农村土地使用权抵押贷款机制,为土地抵押贷款业务的开展创造良好的外部环境。一是出台相关法规,建立健全农村土地评估、登记、抵押贷款管理办法和配套措施,消除农村集体土地使用权抵押的限制,搞活农村土地的抵押流转,构建商业性、互助性担保机构并存的农村信贷担保体系,促进土地流转和资源有效配置。二是完善农村土地、房屋、林权抵押流转市场,建立产权交易中心、网络信息发布中心及相应的专业评估机构,试点成立农村土地流转信贷服务中心,规范和引导农村土地使用权流转与抵押行为。 
    2.发展农地金融机构,试点成立政策性土地银行。农村土地金融机构作为联系农民、土地与资金的桥梁,对于发展我国农地金融具有至关重要的作用。促进农村承包土地有效流转,需要放宽农村金融机构的准入门槛和降低监管标准,建立健全多层次、广覆盖的农村金融服务体系,使农户享受基层化、低成本的金融服务。针对当前农村土地金融机构现状和未来发展需要,坚持一切从实际出发,试点成立政策性土地金融机构,择机发展专业性土地金融机构和合作性土地金融组织,并考虑对支持农村承包土地流转、提高流转增值达到一定标准的金融机构给予一定的税收减免和财政补贴。同时,鼓励民间融资企业组织进驻农村市场,活跃农村金融,促进农村金融健康发展。
    3.试点推行农村土地信托。土地信托,是土地所有权人(委托人)为有效利用土地,提高不动产的开发与经营效率,而将土地信托予受托人,由受托人利用其专业规划与管理,将开发经营的利润做为信托受益分配金交付给受益人。按照依法、自愿、有偿的原则,农村土地承包人基于对受托人的信任,以取得更大土地收益为目的,将其承包的土地使用权在一定期限内信托给受托人,由受托人利用其专业规划并以自己的名义经营管理或使用,并将因此而获得的收益归属于特定的受益人。
    4.加强土地评估。建议成立土地使用权评估机构,根据国家法律法规和地域特征、耕地肥力等与土地经营有关的多种因素,对需要流转的土地确定相应的土地基准价格、浮动价格和土地价值增长率。(民革吉林省委)
        

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